La reforma política en Colombia (Nuñez) Lozano

La reforma política en Colombia

Por Carlos Enrique Lozano Martínez

La Constitución de 1863, que propugnó por la institucionalización del Estado Colombiano bajo los postulados del ideario liberal de los revolucionarios franceses, hizo evidente en nuestra historia y en la del mundo, una vez más, que las leyes por sí solas no cambian las costumbres, sino que son estas en la mayor parte de las circunstancias las que llenan de contenido a aquellas. Circunstancia distinta se presenta cuando lo que se tiene en frente es una mala costumbre que necesita un remedio; en ese caso si bien es cierto se necesita una ley que la proscriba y la corrija, necesita esa ley a su vez acompañarse de acción política encaminada a esa proscripción y corrección.

Es precisamente este el contexto en que aparece la regeneración, que no es más que el fruto de esa peculiar creencia del Siglo XIX, de que los Estados podían institucionalizarse partiendo de la formalización hacia la materialización de ellos, cuando la realidad demuestra que el punto de partida es la vía contraria. Peor aún puede describirse nuestra situación, partiendo de que todos los males que se originaron y que se fueron agudizando desde la promulgación de la Carta de 1863 estaban amparados y autorizados por ella misma. Para ello debía idearse una formula, que como dicho anteriormente, debía ser oficial; lo que se traducía en una nueva Constitución, pero que a su vez, necesitaba nutrirse y hacerse valer a través de la acción.

De este modo el estratagema consistiría: en consagrar una nueva visión de la costumbre que se plasmaría en la Constitución de 1886, y el modo de hacerla valer y de materializarla quedaría principalmente en manos del Ejecutivo, lo cual la misma Carta definiría ampliando en gran magnitud sus atribuciones y facultades referidas al orden público. Es bajo esta formulación que se iniciaría un proceso que buscaba redestinar el rumbo de nuestra República apuntándole al progreso, para ello la acción se emprendió sobre los cuatro problemas principales que agudizaban el conflicto.

El primero de ellos, era el referente a las relaciones entre el Estado y la Iglesia Católica, que se encontraban en la peor de las crisis de cualquier otro momento de nuestra historia, en virtud de la expulsión de los Jesuitas en 1850 y la posterior desamortización de sus bienes en 1861 autorizada por el entonces Presidente Tomás Cipriano de Mosquera. Para ello desde el plano formal la Constitución de 1886 dedicó un título completo, mediante el cual la Iglesia recobraba todas sus antiguas atribuciones y le hacía reconocimiento de una especial jurisdicción; por la cual podía administrar autónomamente sus asuntos sin la autorización del poder civil, facultándola a su vez, de poder manejar determinados asuntos civiles que se le reconocían constitucionalmente. Esto se tradujo en el plano material con la firma de un Concordato entre el Estado Colombiano y la Santa Sede en 1887, a través del cual además de las facultades civiles que se concedían a la Iglesia en cuanto al matrimonio, se le delegaba el manejo de los cementerios y además, el Estado Colombiano se obligaba a indemnizar la desamortización de bienes, lo cual complementó con la exención de contribuciones a los inmuebles destinados al culto católico.

El segundo consistía en institucionalizar una Nación y no fomentar un conjunto de ellas como lo pretendía la Carta del 63. Para ello la nueva Constitución reconstituía a Colombia en una República Unitaria, con lo que desaparecerían las fronteras existentes al interior del territorio de la República entre los Estados, que ya no siendo soberanos adquirían el calificativo de Departamentos Administrativos sometidos a un único poder central. Del mismo modo, quedaban suprimidos todos sus órganos internos legislativos, ejecutivos y judiciales, para pasar a una legislación, administración de justicia y gobierno únicos para todo el territorio de la Nación. Todo ello pudo llevarse a la realidad gracias a que previamente a su consagración constitucional, se optó por obtener el visto favorable de todas las municipalidades de Colombia, lo que logró convocar un Consejo Nacional Constituyente que contaba con representantes de todos los antiguos Estados.

El tercero de los problemas, y más íntimamente relacionado con el orden público, era el referente a la multiplicidad de Ejércitos existentes en el territorio de la República, en función de los nueve Estados Soberanos que reconocía la Carta del 63. Súmesele a eso además, el derecho de todas las personas a portar y comercializar armas libremente. Esto generó un desorden público de magnitudes inconcebibles, en virtud de que una población civil armada acompañada de algunas libertades absolutas, como la de expresión, reunían los ingredientes idóneos para la generación de violencia. En razón de eso la Carta del 86, en atención a los requerimientos para la creación de una nueva Nación, prohíbe el porte de armas y su comercialización por los particulares delegándolo exclusivamente al Estado. Además, establece la existencia de un único Ejército de carácter nacional y permanente para todo el territorio de la República, al que se encomendaba la defensa de su soberanía y el mantenimiento del orden público. Esto se torna en una garantía real, ya que se delega al Presidente su comandancia, y se crea la figura del Estado de Sitio, a través del cual cuando el orden público lo solicite, se conceda al Presidente facultades extraordinarias de policía encaminadas al restablecimiento del orden, en donde solo tiene como limitante de acción el derecho de gentes.

Y finalmente, el cuarto de los principales problemas lo constituía el sufragio, pues en el estado de orden público descrito en el punto anterior, las elecciones se convertían en la mayoría de las ocasiones en un verdadero campo de batalla entre los distintos partidos, y por otro lado, se tornaba el voto no en el ejercicio libre de un derecho, sino en la obligación de elegir por medio de la coacción. Para ello la Constitución del 86 consagró un sistema electoral único para todo el territorio, por oposición a la Constitución del 63 que dejaba al arbitrio de los Estados el mecanismo para nombrar sus Representantes y Senadores. Esto buscaba garantizarse por medio de la fuerza pública, que siendo una sola debía velar porque las elecciones se llevaran a cabo democráticamente evitando todo intento de sabotaje y violencia.

Estos aspectos, que siendo los más representativos de la crisis institucional de la época tuvieron así, cada uno, su respectiva medicina; cosa que solo se pudo a través de la acción política, que para ello giró en torno casi exclusivamente en el Ejecutivo. Pues, en tutela del orden público se reservó la iniciativa legislativa durante el período regenerador mediante el Estado de Sitio, figura para ese entonces útil y novedosa. No obstante, de todo lo dicho hasta el momento podríamos preguntarnos: ¿si el estado de cosas realmente cambió, por qué con posterioridad a la regeneración surgieron crisis con similar intensidad? Para responder a ello es a lo que se encamina esta breve reflexión, que tiene por objeto de análisis: el ejercicio de la oposición política en el plano legislativo, como la causa generadora de muchos de nuestros antiguos y actuales problemas.

Decimos esto, en virtud de que nuestra propia historia nos ha enseñado que solo los períodos de concordia entre los partidos tradicionales, son los que han procurado tiempos en los que ha sido posible darle un manejo rectilíneo a la política. Es decir, han permitido fijar objetivos claros, que a su vez, permiten observar resultados evidentes. Esto sin embargo ha sido la excepción, y lo será, por la lógica de la necesaria oposición. El problema, por ello decimos, gira en torno concretamente en el ejercicio legislativo, ya que cuando media acuerdo sobre las leyes, media acuerdo sobre las acciones encaminadas a cumplirlas. Cuando esto no sucede, es decir no hay acuerdo común o mayoritario sobre el plano legislativo queda sólo la vía del trabajo a través de la acción, que por sí sola no es suficiente, y contribuye precisamente a alejar cada vez más a los partidos olvidándose ellos del pueblo y sus intereses, para redundar en torno a problemas fuera de lo político, en el sentido estricto de la palabra.

Por tanto, somos de la opinión que afirma que ha sido este el factor común de nuestra política desde la independencia, y en virtud de ello es que podemos responder esa pregunta a la que hicimos alusión, pues es esta la razón por la que con posterioridad a la regeneración tuvimos crisis similares para la cual ella se ideó. Teniendo en cuenta que hemos catalogado este problema como un factor común de nuestra política, se hace necesario observar como se ha manifestado en el contexto de la regeneración antes de que ella fuera una realidad. Aspecto que veremos por medio del mismo Rafael Núñez, y de ello podremos inferir que el éxito de ella no radico en más, que en la concordia temporal que medió entre los partidos, lo cual se tradujo en el Partido Nacional.

Ahora, antes de empezar a dilucidar algunos de los matices de ese problema que nos da a conocer Núñez en su obra, es menester aclarar que este ensayo está destinado a identificar el problema y a hacer algunas propuestas en función de que se corrija, más no buscar su origen o sus causas, pues si de esto se tratare tendríamos que concluir que el bipartidismo es la causa del problema, y propugnar por su anulación sería eliminar de tajo la democracia, y no es este nuestro modo de ver la situación.

Uno de los ensayos de Núñez titulado “La Rectificación” nos muestra una consecuencia directa de lo que sucede cuando se acude a las vías de acción prescindiendo de la legislación. En él se relata la ocasión en que el Presidente Tomás Cipriano de Mosquera no conforme con el sistema electoral que la Constitución, cuya redacción él mismo presidió, no funcionaba y opto por asumir una posición intransigente desconociendo su mandato, lo cual terminó sacándolo del poder. Pero más allá de esto y restringiéndonos al tema que aquí compete, lo que se observa evidentemente es una traición por parte de Mosquera a su propio partido, y que por ser él uno de sus lideres empieza a fraccionarlo y debilitarlo.

Esto se comprueba en otro ensayo titulado “Historia de la División”, el que con palabras de Núñez nos dice: “La división siempre se produjo ¿por qué se produjo? Por lo que ya hemos dicho: por la naturaleza misma de las cosas, por que hay hombres que se dirigen por ideas, y otros que se dirigen por intereses y pasiones. Los draconianos, que se llamaban entonces también mosqueristas acusaban a los gólgotas o radicales en ese tiempo (como también en los anteriores) exactamente de lo mismo que hoy acusan los radicales a los independientes: de hacer traición al partido liberal en beneficio de los intereses del partido conservador”.

De este texto se infiere claramente que el problema no era, ni es nuevo hoy día, pues el mismo Núñez coloca entre paréntesis la expresión “como también en tiempos anteriores” para designar que se trataba de un problema con vocación de permanencia en nuestra historia.

En su ensayo titulado “Confidencias Políticas” nos dice: “la ausencia general de principios ha hecho que a todo se sobrepongan intereses individuales y que impere la desconfianza. No habiendo fe en nada que dependa de otro, cada cual busca, por cuenta propia, lo que le conviene, y en esa pesquisa no tiene embarazo en hacer uso de cualquier medio, por vedado que sea. El espíritu de partido se ha debilitado después de haber desaparecido el patriotismo y la moral de la cima del movimiento político. La palabra de orden es enteramente anárquica: sálvese quien pueda, y de la mejor comunidad liberal no quedan ya sino fragmentos dispersos que los independientes tratan de reanudar proclamando ideas elevadas, que neutralicen la disolvente acción de las aspiraciones pequeñas, contradictorias, múltiples e insaciables”.

Ello nos muestra como en función de caprichos y banalidades se olvida lo que realmente es la acción política. Los partidos en lugar de vivir enfrentados, antes en guerra, hoy con la crítica sin propuesta, deberían estar combatiendo entre sí, en función de ganar la opinión pública, es decir la favorabilidad del pueblo. Pero la realidad lo que muestra es que el último interviniente en estos conflictos lo es siempre el pueblo, pues es al primero a quien se da la espalda, y la ley que deberían estar haciendo a favor de él, siempre en estos momentos se encuentra en el limbo. Esto último jalonando el tema a la actualidad.

Por último, en su ensayo titulado “Regeneración o Rehabilitación” nos dice: “Fue en ese último año cuando una gran masa de miembros del partido liberal pensó en la conveniencia de una sustancial reforma administrativa, y propuso a la consideración del país, para iniciar su realización como Presidente de la República, a un ciudadano que había permanecido en el extranjero, alejado de la política activa, durante algunos años. Las aptitudes intelectuales eran punto secundario en este debate. Se quería ante todo que tuvieran término los ya tradicionales abusos, que no atribuimos a nadie en particular, sino a extravíos fatalmente emanados del espíritu de los tiempos”.

Esto hace más evidente aún, lo polarizado que se encontraba el ejercicio de la oposición, tan evidente era que se propuso un ciudadano alejado de la política activa, el General Santos Gutiérrez, para ver si se podía cambiar el rumbo de ella y el estancamiento en que se encontraba.

En consonancia con todo lo anterior, para poder ubicar estos problemas en la actualidad, cabe precisar lo siguiente: en el Siglo XIX la oposición se traducía – por razón de las condiciones sociales y por supuesto institucionales – en la violencia. Hoy por hoy, esto ya no acontece así, y por ello hemos hecho énfasis en el ejercicio legislativo. No obstante, si es verificable un factor común, el olvido de la acción política, por consiguiente del pueblo y sus intereses que es a fin de cuentas la finalidad de toda oposición. Por lo tanto, teniendo en cuenta ese factor común el cual se pretende evitar y sobre el cual radicarán las propuestas, tomaremos las siguientes consideraciones.

Ya a finales del Siglo XIX nuestros políticos podían evaluar el devenir de nuestra institucionalización, y ya era susceptible verificar que formas de ésta eran las más idóneas para el buen desempeño de nuestras instituciones. Por ejemplo: no era un misterio para Núñez que la Constitución de 1843, siendo la más conservadora que hayamos tenido, contenía un mecanismo electoral mucho más eficaz que la del 63, o que de la misma manera, no siendo tan amplia y tan clara como la última en cuanto a derechos y libertades de los ciudadanos, estos eran realmente una garantía. Pero es respecto al tema que nos compete en donde encontramos una situación muy singular. Como dicho anteriormente, la Carta de 1843 es la más conservadora que jamás hayamos tenido, y una característica de las constituciones del Siglo XIX era que el partido que la hacía era el partido con mayorías en el poder mientras ella regía. No obstante, siendo la Constitución del 43 redactada por conservadores, mientras rigió solo hubo un Presidente conservador.¿Esto por qué? Nos atrevemos a creer que se trata del sistema de elecciones y las condiciones para ser elegido lo que permitió que la representación de los partidos fuera proporcional.

Como para trasladar el problema también a la actualidad nos hemos limitado al plano del ejercicio legislativo, podemos observar al respecto que la Constitución de 1843 consagraba en su artículo 46: que los Senadores serían elegidos por un período de cuatro años, siendo renovados la mitad cada dos años. Esto nos permite inferir que de esta manera los respectivos congresistas debían obligatoriamente sustituirse, lo que impide estancamientos en la acción política cuando concurra una situación de enfrentamiento entre partidos por ocasión de un proyecto de ley, pues la mitad están obligados a salir y el proyecto puede ser reconsiderado por diferentes personas. Esto evita de igual manera los conflictos de intereses y en fin, nos parecería una propuesta interesante en la actualidad que podría aplicarse incluso en ambas Cámaras, quizás aumentando un poco más el tiempo de sustitución.

En segundo lugar tenemos lo siguiente: a lo largo de nuestra evolución constitucional fue común en muchas o en la gran mayoría de nuestras Constituciones que el acceso al Congreso fuere restringido a personas con un determinado estatus económico – ello iba encaminado a que accedieran al poder personas con mayor preparación, lo cual nos parece totalmente lógico e idóneo -, en nuestra actualidad propugnar como restricción un nivel de ingreso o capital resultaría discriminatorio y contrario a nuestra Constitución. No obstante, si el requisito, con el mismo fin (preparación e idoneidad para el cargo) fuere de carácter eminentemente profesional, nos parecería perfectamente viable y concorde a la misma Carta. Pues, si alguno oponiéndose alegara la privación de los derechos políticos, nosotros asentiríamos que es consecuente al preámbulo y a los fines del Estado Social y Democrático de Derecho. Ya que la garantía de un “orden político, económico y social justo” es más tangible y menos utópica, si los representantes del pueblo tuviesen una preparación mínima a titulo de exigencia, que los hará más idóneos para ejercer y asumir las responsabilidades que el cargo les impone.

En tercer lugar y en atención a nuestras anteriores Constituciones, observamos que todas preveían la elección del Senador por circunscripción territorial- acudiendo a la terminología de nuestra actual Constitución-, aspecto que necesariamente impone al elegido la necesidad de actuar como representante de la razón de población que lo eligió. Con el sistema actual nacional se fomenta el olvido de algunas regiones y zonas apartadas del territorio, pues es común en nuestra actualidad que un Senador del Valle del Cauca gestione obras para Boyacá por ejemplo, o que muchos Senadores debatan toda clase de temas y proyectos menos los correspondientes a la región a la que pertenece, o peor aun, a la que lo eligió. Se ha tornado costumbre política la consecución de votos en regiones muy apartadas o incluso desconocidas, las cuales una vez electo el Senador, no volverá a mirar.

En cuarto y último lugar hacemos alusión al número de Congresistas. Algunos opinan que en nuestro sistema el bicameralismo es poco útil, pues las competencias de una y otra Cámara no marcan diferencias trascendentales, como si sucede en el sistema Ingles o el alemán por ejemplo, y por ese motivo pregonan por eliminar la dualidad de Cámaras y reducir el número de Congresistas para agilizar la acción política. A nuestro parecer nos parece idóneo reducir el número de curules, pero con el mantenimiento de las Cámaras con fundamento en el trámite de las leyes. Pues, al tener que pasar por una y otra Cámara se hace más minuciosa la revisión de los respectivos proyectos, y el texto que finalmente se apruebe no surtiría tantos problemas de exequibilidad como podría suceder con aquellos que se sometieran a una sola sesión plenaria en virtud de un sistema unicameral.

Propuestas tan sencillas como estas contribuirían al fomento y la eficacia de la acción política y podríamos contar con un país más preocupado por su desarrollo territorial en todos los campos.